El Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública (PNDIP) 2027-2030 propone una ruta para los próximos cuatro años en la que conviven crecimiento económico, atracción de inversión, reducción de la pobreza, transformación tecnológica, descarbonización y fortalecimiento de los servicios públicos. Pero más allá de sus metas e indicadores, el documento construye una determinada imagen del país: una forma de entender la naturaleza, los derechos sociales y el papel de quienes participan en las decisiones públicas.
Leer el Plan desde estas dimensiones permite encontrar algunas tensiones que no siempre aparecen cuando se lo observa únicamente como instrumento técnico.
La primera pregunta es aparentemente sencilla: ¿qué naturaleza aparece en el PNDIP?
Una naturaleza que debe ser gestionada
El capítulo de Ambiente y Energía incorpora biodiversidad, recurso hídrico, mares y costas, suelos, energía, descarbonización, acción climática y gestión del riesgo. El diagnóstico reconoce el deterioro de ecosistemas, la contaminación, la pérdida de biodiversidad y la vulnerabilidad de distintos territorios. También plantea la necesidad de restaurar, conservar y mejorar la gestión ambiental.
Pero junto con esta preocupación aparece un lenguaje particularmente revelador: capital natural, servicios ecosistémicos, bioeconomía, financiamiento, incentivos e inversión sostenible.
No se trata simplemente de palabras técnicas. Expresan una determinada manera de comprender la relación entre sociedad y naturaleza. El bosque, el agua, la biodiversidad o los ecosistemas aparecen no solo como condiciones que sostienen la vida, sino también como recursos que pueden ser valorados, gestionados, financiados e incorporados a determinadas dinámicas productivas.
El propio Plan plantea la necesidad de hacer visible el “capital natural” en las decisiones económicas y financieras, mientras incorpora mecanismos de financiamiento para bienes y servicios ecosistémicos. De esta manera, la conservación deja de aparecer únicamente como una obligación pública o una responsabilidad colectiva y comienza también a hablar el lenguaje de la inversión, los incentivos y las oportunidades económicas.
Aquí aparece una primera tensión. ¿Qué significa conservar cuando la conservación debe, al mismo tiempo, demostrar su utilidad económica?
La pregunta no supone negar que la naturaleza tenga dimensiones económicas ni que existan instrumentos financieros capaces de contribuir a su protección. El problema aparece cuando esa valoración termina delimitando qué merece ser protegido, bajo qué condiciones y con qué criterios. Un bosque puede ser importante porque presta servicios ecosistémicos, pero también porque sostiene una comunidad, una cultura, un territorio y múltiples formas de vida cuya importancia difícilmente puede reducirse a una rentabilidad, un precio o un indicador.
Pero existe una tensión todavía más profunda. La conservación no ocurre fuera del modelo de desarrollo. Los mismos territorios que son presentados como espacios de protección, restauración o provisión de servicios ecosistémicos pueden ser, simultáneamente, espacios de infraestructura, producción, inversión y aprovechamiento de recursos.
Esto obliga a preguntar por los límites de este tipo de conservación. ¿Qué sucede cuando proteger un ecosistema no implica necesariamente cuestionar las actividades económicas que presionan sobre él? ¿Hasta dónde puede llegar una política de conservación que busca hacer compatible la protección ambiental con nuevas oportunidades productivas? ¿Qué ocurre cuando el lenguaje de la sostenibilidad permite incorporar nuevas actividades económicas sin discutir de manera suficiente sus impactos territoriales?
El caso del agua permite observar con mayor claridad esta tensión. El Plan habla de seguridad hídrica, infraestructura, gestión por cuencas y fortalecimiento de capacidades locales. Pero la seguridad hídrica puede significar cosas muy diferentes según cómo se defina. Puede significar garantizar disponibilidad para las actividades económicas, ampliar infraestructura y asegurar el suministro, o proteger el agua como condición fundamental de la vida y como responsabilidad colectiva.
Por eso, la pregunta no es únicamente cómo gestionar mejor el recurso, sino también para qué, para quién y bajo qué prioridades se gestiona. ¿Quién decide sobre el agua? ¿Quién participa en esas decisiones? ¿Quién tiene acceso? ¿Quién obtiene los beneficios de su aprovechamiento? ¿Quién asume los costos cuando el territorio se deteriora?
La referencia a la naturaleza como “capital” introduce así una pregunta que atraviesa todo el Plan: ¿qué ocurre cuando aquello que debe ser protegido también es pensado como un recurso para dinamizar el desarrollo?
El desafío no consiste solamente en escoger entre conservación o desarrollo. Es preguntarnos qué tipo de desarrollo puede sostenerse sin convertir las condiciones que hacen posible la vida en simples insumos de ese mismo desarrollo. Porque una política puede restaurar un ecosistema y, al mismo tiempo, mantener intactas las lógicas que producen nuevas presiones sobre otros territorios. Puede financiar la conservación y, simultáneamente, ampliar las condiciones para nuevas inversiones. Puede hablar de sostenibilidad sin necesariamente interrogar las relaciones de poder que determinan quién puede decidir sobre la naturaleza.
La naturaleza que emerge del Plan es, entonces, una naturaleza fundamentalmente administrada: una naturaleza que debe ser medida, ordenada, restaurada, financiada y gestionada. La cuestión que queda abierta es hasta dónde llegan esas herramientas cuando aquello que está en disputa no es solamente la gestión de la naturaleza, sino el modelo de desarrollo que define sus usos y sus límites.
Y esto conduce directamente a la segunda pregunta: ¿qué entiende el Plan por derechos sociales?
¿Qué entiende el Plan por derechos sociales?
El PNDIP declara incorporar un enfoque de Derechos Humanos y Sostenibilidad y reconoce derechos vinculados con educación, salud, vivienda, trabajo y protección social. Pero el reconocimiento de un derecho no agota la discusión sobre cómo se garantiza.
En el Plan, buena parte de los derechos sociales se traduce en cobertura, acceso, beneficiarios, eficiencia, metas e indicadores. En salud, por ejemplo, se plantea aumentar la cobertura del Seguro de Salud; en protección social aparecen metas relacionadas con pensiones; y en educación se establecen indicadores de permanencia, conclusión, cobertura y aprendizaje.
Medir estas dimensiones es necesario. El problema aparece cuando la medición comienza a sustituir la discusión sobre el derecho mismo.
Tener cobertura no significa necesariamente tener acceso efectivo. Estar matriculado no garantiza una educación significativa. Recibir un servicio no implica que existan condiciones dignas para ejercer el derecho.
Esta diferencia es fundamental porque los derechos sociales no funcionan bajo la misma lógica que una mercancía o un servicio cualquiera. Su fundamento no debería depender de la rentabilidad, de la capacidad de pago o del atractivo de un territorio para la inversión.
Sin embargo, el PNDIP incorpora de manera importante el lenguaje de financiamiento, inversión y alianzas público-privadas, incluso en ámbitos vinculados con vivienda e infraestructura.
Esto abre una frontera problemática: ¿hasta dónde llega la responsabilidad pública y dónde comienza la lógica de la inversión?
No se trata de afirmar que toda participación privada implique privatización. La cuestión es más estructural. Cuando la disponibilidad de capital se convierte en una condición central para resolver necesidades sociales, existe el riesgo de que la política pública comience a organizar sus prioridades según aquello que puede ser financiado, ejecutado o convertido en proyecto de inversión.
Ahí se produce un desplazamiento importante: del derecho como garantía colectiva hacia la necesidad como problema de gestión y financiamiento.
¿Derecho o cobertura? Cuando garantizar no es solamente llegar a más personas
El énfasis del PNDIP en ampliar coberturas y mejorar el acceso permite mostrar resultados, establecer metas y medir avances. Pero también deja abierta una pregunta de fondo: ¿cuándo podemos decir que un derecho está efectivamente garantizado? La cantidad de personas cubiertas por un servicio puede crecer sin que necesariamente mejoren, en la misma proporción, las condiciones materiales para ejercer ese derecho.
Esta tensión resulta especialmente relevante cuando se observan derechos como la salud, la educación, la vivienda o la protección social. Una política puede aumentar la cobertura de un seguro, ampliar la matrícula educativa, otorgar soluciones habitacionales o incrementar el número de personas beneficiarias de un programa y, aun así, persistir desigualdades relacionadas con la calidad, la oportunidad, la continuidad o las condiciones territoriales de acceso.
Por eso, cobertura y garantía no son necesariamente equivalentes. La primera responde, sobre todo, a una pregunta cuantificable: ¿a cuántas personas llega una política? La segunda exige preguntas más amplias: ¿en qué condiciones llega?, ¿qué posibilidades reales abre?, ¿qué desigualdades reproduce o transforma?, ¿qué ocurre con quienes quedan fuera y por qué?
El propio lenguaje de indicadores puede hacer menos visibles estas diferencias. Cuando el cumplimiento de un derecho se expresa principalmente mediante porcentajes, metas y número de personas atendidas, existe el riesgo de que aquello que resulta más sencillo de medir termine ocupando el centro de la política pública. Lo que no cabe fácilmente en un indicador puede quedar relegado, aunque sea decisivo para la experiencia concreta de un derecho.
Esto no significa cuestionar la necesidad de medir. Significa preguntarse qué estamos midiendo y qué dejamos de mirar cuando la medición se convierte en la principal forma de demostrar que un derecho está siendo garantizado.
La discusión también tiene una dimensión territorial. Una misma cobertura puede producir experiencias muy distintas según las condiciones del lugar donde se vive: las distancias, la infraestructura disponible, las capacidades institucionales, las condiciones económicas o las posibilidades de organización comunitaria. De ahí que garantizar derechos no pueda reducirse únicamente a ampliar porcentajes nacionales.
La pregunta entonces cambia de escala: no basta con saber cuánto cubre una política; necesitamos saber qué condiciones de vida hace posibles. Y allí aparece una tensión central para el modelo de desarrollo: si los derechos son entendidos principalmente como servicios que deben ampliar su cobertura y eficiencia, ¿qué lugar ocupan las condiciones sociales, territoriales y colectivas que hacen posible ejercerlos?
Así, el desafío no consiste en escoger entre derechos o indicadores, sino en evitar que el indicador termine reemplazando al derecho. El PNDIP permite avanzar en la primera pregunta —cuánto se cubre—, pero deja abierta una discusión más profunda: ¿cómo sabemos que una sociedad está garantizando efectivamente los derechos que reconoce?
